赴南非、肯尼亚和埃及土地管理考察报告

赴南非、肯尼亚和埃及土地管理考察报告

（2008年3月15日）

由中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎研究员任团长的国土资源部土地管理考察团一行9人，于2007年12月17日至12月29日对南非、肯尼亚和埃及三国进行了考察访问。考察团由中国土地学会、中国土地勘测规划院、中国农业大学、山东省国土资源厅、湖北省国土资源厅、湖北省土地勘测规划院和青海省土地勘测规划院的9名专家组成（团员名单附后）。在南非期间,考察团与西开普省环境事务与发展规划局、南非土地事务部驻开普敦办公室有关官员和专家进行了交流，重点了解了南非的土地改革、土地调查和西开普省土地规划的基本情况。在肯尼亚，考察团与农业与环境部有关官员进行了座谈，重点了解了肯尼亚土地制度的基本情况。在埃及，考察团与农业与土地开垦部、埃及调查局有关官员和专家进行了交流，重点了解了埃及土地开垦和土地调查的基本情况。现将主要情况汇报如下：


一、南非考察情况


（一）政治、社会和经济背景


南非共和国 (The Republic of South Africa) 位于非洲大陆最南端，东、西、南三面濒临印度洋和大西洋，北与纳米比亚、博茨瓦纳、津巴布韦、莫桑比克和斯威士兰接壤，国土面积约１２２万平方公里。全境大部分为海拔６００米以上高原，属热带草原气候，１２～２月为夏季，最高气温可达３２～３８℃；６～８月是冬季，最低气温为﹣１０～﹣１２℃。
据2005年中统计，南非总人口为4690万，主要由黑人、白人、有色人和亚裔四大种族构成，分别占总人口的79.5％、9.1％、8.9％和2.5％。南非通用语言为阿非利卡语和英语。居民主要信奉基督教新教、天主教、伊斯兰教和原始宗教。


南非全国共有９个省，划为２８４个地方政府，包括６个大都市、４７个地区委员会和２３１个地方委员会。南非是世界上唯一同时存在三个首都的国家，其中行政首都比勒陀利亚是南非中央政府所在地，立法首都开普敦是南非国会所在地，司法首都布隆方丹为全国司法机构的所在地。


南非最早的土著居民是桑人、科伊人和后来南迁的班图人。１７世纪后，荷兰、英国相继入侵南非。２０世纪初，南非曾一度成为英国的自治领地。１９６１年５月３１日，南非退出英联邦，成立南非共和国。由于南非白人当局在国内推行种族歧视和种族隔离政策，南非人民在以曼德拉为首的非洲人国民大会的领导下，为推翻种族隔离制度，进行了英勇的斗争，并最终取得胜利。１９９４年４月，南非举行首次由各种族参加的大选，曼德拉当选为南非首任黑人总统。


南非矿产资源丰富，是世界五大矿产国之一。黄金、铂族金属、锰、钒、铬、钛和铝硅酸盐的储量均居世界第一位，蛭石、锆居世界第二位，氟石、磷酸盐居世界第三位，锑、铀居世界第四位，煤、钻石、铅居世界第五位。南非是世界上最大的黄金生产国和出口国，黄金出口额占全部对外出口额的三分之一，因此又被誉为“黄金之国”。南非属于中等收入的发展中国家，国内生产总值占非洲国内生产总值的２０％左右。


（二）土地资源简况


南非全国土地划分为可耕地(arable land)、永久性农作物用地(permanent crops)和其他土地（other）3种利用类型。可耕地指用于耕作农作物，如小麦、玉米和稻米，每次耕作收获之后还可再种植的土地。永久性农作物用地指用于耕作农作物，如柑橘类、咖啡、橡胶，收割后不要再种植的土地，包括种植花丛灌木、水果树、坚果树、葡萄树的土地，但不包括种植其他树木的土地。其他土地指除可耕地和永久性农作物以外的土地，包括永久性的草地和牧场、森林和林地、建设用地、道路、荒地等土地。可耕地、永久性农作物用地和其他土地面积分别占全国土地总面积的12.1%、0.79%和87.11%(2005)。南非共有耕地1536万公顷，人均耕地约4.9亩（数据源自： CIA-The World Fact book 2005）。


（三）土地改革简况


南非在种族主义统治时期，白人通过掠夺、战争、欺骗等手段占领了南非大部分土地，广大黑人缺地、少地，土地分配极端不公平、不合理，成为新南非沉重的历史包袱。这种不公平、不合理现象，主要是由于种族歧视和种族隔离制度造成的。1913年的《土地法》规定，全国土地的87%为白人所有，13%为黑人所有。黑人不允许建立自己的家园，白天可在白人的土地上劳动，但不能过夜。土地所有权很大程度上取决于肤色。1994年曼德拉上台后，废除了种族歧视和种族隔离制度，先后制定了《临时宪法》和《南非正式宪法》。新《宪法》规定，不分种族、性别、宗教，人人享有平等的权利；本着协商与和解的精神，运用法律手段和市场机制，采取和平赎买方式，使白人土地回到黑人手中。南非政府依据新《宪法》颁布了《土地改革法》和《土地白皮书》。土地改革的目标是通过政府赎买方式，将白人手中30%的土地有偿分配给黑人，改变种族隔离时期土地占有和使用的不公平、不平等等状况，使黑人拥有自己的土地，促进国家和解与稳定，推动经济增长，改善农民福利和减少贫穷。土地改革从1995年开始，计划到2010年完成，主要由土地事务部负责实施。该部的执行管理机构共有3个部门，即财政管理与合作部门，土地规划和信息部门，土地与土地使用权改革部门。其中，土地规划和信息部门负责地契登记、地籍调查与制图，以及空间规划与信息管理；而土地与土地使用权改革部门负责有关土地改革执行管理和土地改革系统建设与支持。


但在过去的13年当中，仅实现了4%的任务。尽管2005年后政府加大了执行力度，其效果不令人满意。要在2010年前全面完成土地改革，任重道远。


（四）西开普省土地规划简况


南非实行国家、省、地方（含市）三级政府行政管理制度。土地规划由省、地方政府编制和实施。2005年前，西开普省环境事务与发展规划局依据《分区规划法》和《环境法》编制了本省的土地利用空间与前瞻性规划。该规划在城市建设方面有两个显著特点，一是弥补殖民时期的不足，同时为解决城市扩张问题，变分散为集中，使工作和生活区域更加接近，体现了人性化的理念。具体做法是，人口密度变过去8户/公顷为25户/公顷。二是将闲置土地建设为贫民住宅区，体现了包容性发展的理念。具体做法是，对年家庭收入在3500兰特以下的贫困户，由政府出资建设28平方米/户的房屋供其居住。西开普省350万人中约一半人口，属于这样的家庭。国家和省政府拥有一定的土地，但满足不了建设贫民住宅的需要，需从私人土地中购买一部分土地。同时政府会说服开发商留出一定比例的房屋给贫民居住。该规划在环境保护方面，强调了对濒临灭绝动物的保护。同时，政府和专家进行大力宣传，让老百姓明白环境保护的重要性。在规划实施的监管方面，先是劝阻，必要时通过司法程序解决，体现了规划的严肃性。


（五）土地调查简况


1936年已完成了一次全国的土地调查，形成完整的调查资料，基本反映了南非土地利用的总体状况。新政府成立以来，土地调查主要是服务于土地改革的地籍调查，要对再分配的土地进行进一步的细化测量。地籍调查工作由私人公司承担，成果提交土地事务局。土地事务局要对成果进行形式审查，并出具评估报告。南非土地调查成果建立了土地信息系统，社会化服务程度很高，任何人都可以获取相应的资料，只收取纸张和墨粉钱，电子数据免费提供。


二、肯尼亚考察情况


（一）政治、社会和经济背景


肯尼亚共和国（The Republic of Kenya）位于非洲东部，地跨赤道。国土面积58.26万平方公里。沿海为平原地带，其余大部分为海拔１０００～１２００米的高原。东非大裂谷东支纵切高原南北，将高地分成东、西两部分。西南部高原区除大裂谷谷底地区干热外，属亚热带森林气候。北部和东半部属半沙漠区。


据2002年的统计，肯尼亚人口总数约3000万。全国共有42个部族，吉库尤族为最大部族，占全国总人口的25％，其次是卢希亚、卢奥、康巴等族。此外，还有少数印巴人、阿拉伯人和欧洲人。全国人口的３８％信奉基督教新教，２８％信奉天主教，６％信奉伊斯兰教，其余信奉原始宗教和印度教。斯瓦希里语为国语，与英语同为官方语言。全国分为７个省和１个省级特区（内罗毕），省以下设区、乡、村。


肯尼亚历史上曾实行一党制，１９９１年１２月改行多党制，规定总统为国家元首和政府首脑兼武装部队总司令，任期５年，连任不得超过两届。国民议会为最高立法机构，有立法、审议财政计划、通过政府财政预算、监督政府事务等职责，并有对政府提出不信任案及弹劾阁员或政府的权力。


肯尼亚是撒哈拉以南非洲经济发展较好的国家之一。实行以私营经济为主、多种经济形式并存的“混合经济”体制，私营经济占整体经济的７０％。农业、服务业和工业是国民经济三大支柱，茶叶、咖啡和花卉是农业三大创汇项目。工业在东非地区相对发达，日用品基本自给。矿藏主要有纯碱、盐、萤石、石灰石、重晶石、金、银、铜、铝、锌及铌、钍等。目前除纯碱和萤石外，多数矿藏尚未开发。旅游业较发达，为主要创汇行业之一。


肯尼亚可耕地、永久性农作物用地和其他土地面积分别占全国土地总面积的8.01%、0.97%和91.02%（数据源自：CIA-The World Fact book 2005)。现有可耕地1050万公顷，人均耕地约5.2亩。


（二）土地制度沿革简况


肯尼亚从 1895 年沦为英国“东非保护地”时起，肥沃土地逐渐被欧洲殖民者霸占，黑人被赶到荒芜贫瘠的“土著保留地”。许多失去土地的黑人被迫到白人种植园和农场去当劳工。1952～1956 年开展的“茅茅运动”就是反映黑人土地要求的反英武装斗争。殖民地政府为了缓和土地问题上的矛盾，1954 年提出“斯温纳顿计划”。其具体措施是对土地普遍进行登记，承认个人的土地所有权，改变原有的土地村社集体所有制。这项方案没有从根本上满足广大农民对土地的需求，理所当然地遭到农民的反抗，难以得到推行。1961 年又开始执行一项“土地转让计划”，由政府出钱从欧洲移民手中赎买土地，然后转卖给当地黑人。由于没有动摇和改变殖民主义的土地制度，也不可能解决尖锐的土地问题。肯尼亚独立时，占国土面积 18％的优等可耕地，仍有约 1/4 为欧洲人所占有，而他们只占肯尼亚总人口不到 1％。这些耕地主要分布在内罗毕以北的高原地带，被称为“白人高地”。


肯尼亚人民于1963年12月摆脱殖民地统治，宣布独立。新政府着手对土地问题采取了一系列政策措施。一是扩大耕地面积，大力发展农业。为了解决迫切的土地问题，加快农业生产发展，政府采取了一些速效的做法：（1）在比较肥沃的地区扩大耕地面积，鼓励开发闲置的土地，到 70 年代中期耕地面积增加了约 20％；（2）取消殖民地时代限制黑人种植出口作物的禁令；（3）引进先进的生产技术，特别是优良作物品种。二是改革土地制度，进行大规模的重新分配土地计划， 提出 “耕者有其田” 的口号。除赎买欧洲人土地之外 , 还将他们的闲置土地加以没收卖给非洲人。政府在推行这项计划时坚持以下的原则：（1）尽可能保留欧洲移民发展起来的高生产能力的农业；（2）尽可能维持农业部门已有的基本合理的格局；（3）土地转让应当产生个人拥有的农场而不是集体占有，其规模应能生产经济作物供应出口和提供粮食作物供应市场；（4）提供土地买卖的自由市场，使经营不善的农场为生产效率高的农场所取代；（5）争取国际援助，大力兴办各类农场。三是推行“土地整顿和所有权登记计划”，确定个人土地所有权。到1984 年大约有 670 万公顷的土地完成了个人所有权登记，面积几乎为殖民地时代“白人高地”的一倍，包括全国大部分优质可耕地。得到地契的农民约 200 万户，约为独立初期“安置计划”受益户数的 50 倍。 政府强调通过土地私有化鼓励土地私有者对农田的开发投资，地契可以抵押借款，促进了农业投资的发展。总之，独立后的肯尼亚政府采取了一系列有效新政策、新措施，重新合理配置土地，安置农民就业，大大促进了农业生产的发展，促进社会稳定，使农业成为国民经济主要支柱产业。


（三）土地制度与管理现状


肯尼亚的土地主管部门是土地和住房部。负责土地的政策、规划、交易、登记、调查和测绘、土地纠纷的裁决、移民安置、评估和管理国有及托管土地。


肯尼亚城市的土地分国家所有、社区土地托管和私有（即个人或机构以自有或租赁的方式占有）三种形式。在城市周围的农村地区快速城市化的进程中，自有和租赁这两种传统的土地私有方式不断地被扩展和更新，以满足占城市人口大多数城市贫民的需要。从二十世纪九十年代中期开始，肯尼亚中等城市的社区就开始试行社区土地托管，以获得住房及其它相关用地。这种方式将土地公有制和以市场为导向的土地私有制的优点结合起来，即仍保留集体对土地的所有权，但允许集体成员租用。这种方式不但可以控制土地转让，而且还减少了投机行为。


三、埃及考察情况


（一）政治、社会和经济背景


阿拉伯埃及共和国（The Arab Republic of Egypt) 跨亚、非两洲，大部分位于非洲东北部，一小部分领土（西奈半岛）位于亚洲西南角。尼罗河贯穿南北，境内长１３５０公里，两岸形成宽约３～１６公里的狭长河谷，入海处形成２．４万平方公里的三角洲，撒哈拉沙漠分布在尼罗河两侧。９９％的人口聚居在仅为国土面积４％的河谷和三角洲地带。全境干燥少雨。


埃及总人口7600万。全国划分为26个省。首都开罗位于尼罗河三角洲顶点以南14公里处，北距地中海200公里。它的东部是阿拉伯沙漠，有铁路通向苏伊士城，西面是广阔无垠的撒哈拉大沙漠，北面是肥沃的尼罗河三角洲，南面是富饶的尼罗河谷地。人口900万，是非洲最大的城市，也是阿拉伯世界最大的城市，伊斯兰世界最大的城市。


埃及宪法规定，埃及是以劳动人民力量联盟为基础的民主和社会主义制度的国家，经济上有国家所有制、合作社所有制和私人所有制三种形式，总统是国家元首兼武装部队最高统帅，由人民议会提名，公民投票选出。人民议会是最高立法机关，并建立协商会议制度。


埃及主要资源有石油、天然气、磷酸盐、铁等。工业以纺织食品加工等轻工业为主。近年来，石油工业发展迅速，已占国内生产总值１８．６３％。农业在国民经济中占有重要地位，农村人口占全国总人口的５６％，但７０％粮食靠进口。政府极为重视农业发展和扩大耕地面积。埃及历史悠久、文化灿烂，名胜古迹很多，具有发展旅游业的良好条件。财政来源除税收外，主要靠石油、侨汇、运河和旅游四项收入。


（二）土地资源简况


埃及全境９６％为沙漠，农业用地很少，且分布范围很窄，集中于尼罗河沿岸。埃及可耕地、永久性农地和其他土地的面积分别占土地总面积的3.7%、0.5%和96.58%。现有耕地约310万公顷，人均耕地约0.6亩。人多地少，粮食不能自给是埃及的基本国情之一。由于周期性干旱，经常发生地震，大洪水，滑坡，加上春天的非洲热风，沙尘暴等自然灾害的影响，带来了农用地沙化、盐碱化和土壤退化等诸多问题（数据源自：CIA-The World Fact book 2005）。


（三）土地开垦简况


１９５２年以后，新政府为解决殖民地时代土地使用不公的矛盾，重新分配土地。政府从国王时代的地主手中，赎买超过法律规定的剩余土地，分配给无地农民。１９５２年的法律规定，每人最多可拥有200费担的土地（1费担等于6.3亩）。当时埃及全国总人口只有1500万，之后随着人口的不断增长，对这一标准进行了几次修正。如1961年法律规定每人最多可拥有土地为100费担，1969年法律规定为50费担。


20世纪80年代初，在国际机构的援助下，埃及实行了自愿的计划生育政策，用了15年左右的时间，将户均5.1孩降低到户均3.1孩。以后10多年，户均孩数一直维持在3个上下。但到目前为止，埃及全国总人口已达7600万，其中农业人口占70%。随着国际机构的援助纷纷中止，加之伊斯兰教的影响，人口增长速度有回升的趋势。


为了缓解人地矛盾，解决粮食安全问题，埃及政府主要采取了如下措施：一是扩大耕地面积；二是提高单产。埃及政府推出的扩大耕地计划是从1999年到2017年近20年的时间里，主要依靠国家投资，适当引进外资（主要用于农业开发区），开垦尼罗河两岸的土地后备资源再扩大350万费担的可耕地。具体计划是1999年至2006年扩大耕地100万费担（已完成），2007年至2010年扩大耕地100万费担，2011年至2017年扩大耕地150万费担。开垦耕地的原则是保证扩大的耕地能够利用尼罗河进行灌溉，这也是提高单产的措施之一。埃及是发展中国家，随着城市化进程的发展，难免会使一部分耕地变为建设用地，因此，埃及政府特别重视尼罗河两岸的耕地保护工作。埃及农业部设有专门的耕地保护部门，对发现违法占用耕地现象，责令拆除，并进行一定罚款，必要时通过司法程序解决。


（四）土地调查简况


埃及水利灌溉部下设土地调查局，司法部下设土地登记办公室。全国26个省均设有相应的土地调查和土地登记机构，负责本省的土地调查和土地登记工作。


埃及土地调查主要是为土地登记提供基础数据和为税收管理服务而开展的地籍调查。地籍调查的第一个国内用户是土地登记办公室，他们在登记或仲裁的过程中从地籍簿获取有关土地产权的信息，同时也为地籍簿提供登记契约数据。地籍调查的第二个国内用户是税收管理机构，他们在计算土地价值时使用地籍簿，得到精确的地块面积和用途，用于确定税收金额。埃及土地登记的两个历史案例为，一是初始登记。本次登记没有土地所有者请求，但有法律依据，在土地登记办公室和国家调查局委员会的仲裁的情况下，同时对所有村庄进行的调查和登记。二是个体登记。这是一次根据买方与卖方在交易中的请求进行的土地登记更新。


埃及十分重视通过国际项目的合作，提高本国地籍调查和土地登记工作的技术进步。20世纪80年代引进了德国的土地登记系统、美国的制图系统和主要用于沙漠地区调查的芬兰的遥感技术。埃及农村地籍调查的比例尺为1：2500，城市地籍调查的比例尺为1：500和1：1000。农村地籍资料齐全、现势性较好，并进入计算机系统，而城市地籍资料比较陈旧，有些资料已经有10多年没有更新，缺乏现实性。2006年以前，地籍调查要收取一定的费用，现在取消收费，改为土地登记收费后，将其中的一部分划给调查部门。


四、体会


1、南非、肯尼亚和埃及三国均属于发展中国家，尽管发展的历史阶段、特点及经济结构各不相同，但是土地问题都是各国改革与发展中的难点与焦点。南非“种族隔离”政策所带来的负面效果，需要很长一段时间来消化与解决；肯尼亚独立后，出台的一系列新的措施，也有待实践检验；埃及在解决人口、资源和环境协调发展的过程中，也是矛盾重重，亟待探索新的改革途径。


2、三国土地调查工作多沿袭欧洲的体系，以服务于社会、经济的发展尤其是税收的需要，以及提供给土地所有者安全、明确的土地确权保障为宗旨。但是，各国对土地权属资料的社会服务化程度各不相同，开放程度各异，其中南非的社会化服务水平较高。各国调查队伍体系建设也是效仿欧洲，测量员主要由行业进行管理，获得资格的调查员可以独立从业，测量结果要经过政府的认定。


3、由于快速城市化的影响，这些国家农业人口大量涌入到城市，周边形成了大量的非法居住区，大批低收入阶层（失业人群）在城市周边缺乏管理的土地上私自搭建房屋，成为城市的“肿瘤”（缺乏水电供应，没有道路及其他服务设施，整个区域脏乱差，社会治安不稳定），给城市就业、住房、基础设施保障带来挑战。这是大多数发展中国家面临的共同问题。应对这些问题，政府采取积极的措施，加强对贫民窟的调查、规划与改造，是非常必要的。

赴南非、肯尼亚和埃及土地管理考察团

二OO八年三月十五日